TAR Toscana, opere condonate con limiti di ristrutturazione ricostruttiva, cambio d’uso e trasformazioni rilevanti (n. 1731/2026)

Regolarizzare col condono non consente la piena equiparazione a quelli originariamente legittimati preventivamente alla costruzione: TAR Toscana n. 1731/2026 aderisce all’orientamento restrittivo della Corte Costituzionale n. 86/2026. Tra l’altro, il TAR Toscana si era già pronunciato in senso analogo con propria sentenza n. 1244/2025.

Introduzione

L’ottenimento della concessione edilizia in sanatoria, mediante procedura straordinaria di condono edilizio, consente davvero di trattare l’immobile come un qualunque altro fabbricato legittimo, anche ai fini della successiva ristrutturazione edilizia o sostituzione integrale?

Il TAR Toscana n. 1731/2026 risponde in senso restrittivo, entrando nel merito del recente contrasto interpretativo sviluppato nel 2026 tra Consiglio di Stato e Corte Costituzionale. La questione è diventata ancora più intricata dopo la nuova formulazione dello Stato Legittimo, contenuta nell’art. 9-bis, comma 1-bis, D.P.R. 380/2001, operata dalla L. 105/2024 “Salva Casa”.

Infatti, secondo il TAR, il condono è uno speciale sanatoria di natura straordinaria, e pertanto non consente automaticamente qualsiasi trasformazione successiva: semmai ritiene che siano ammissibili gli interventi diretti a conservare integrità e funzionalità dell’edificio, compresa entro ristretti limiti la demolizione e ricostruzione fedele. Invece, non hanno ritenuto ammissibile utilizzare il manufatto condonato come base per trasformarlo in un organismo edilizio sostanzialmente diverso.

Punti chiave

1. La C.E. ottenuta col condono non è equiparata integralmente a un titolo edilizio ordinario preventivo, nonostante la nozione di Stato Legittimo contenuto nell’art. 9-bis D.P.R. 380/2001.
2. Può essere ammessa anche la demolizione e ricostruzione, ma soltanto mantenendo una sostanziale continuità di sagoma, strutturale e funzionale con l’edificio condonato.
3. Cambio d’uso, trasformazione radicale dell’organismo edilizio e benefici edificatori richiedono particolare cautela, salvo specifiche disposizioni legislative e regolamentari che li consentano.

Fattispecie: da edificio artigianale condonato a undici appartamenti

Un fabbricato produttivo situato nel Comune di Firenze, realizzato in parte prima del 1° settembre 1967 e in parte successivamente, regolarizzato nel 2009 con concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge n. 47/1985. I soggetti interessati avevano richiesto nell’agosto 2025 un permesso di costruire per demolire un esistente fabbricato artigianale, elevato su un solo piano fuori terra, e ricostruire ex novo un edificio residenziale di undici unità immobiliari residenziali su cinque livelli. Il Comune di Firenze aveva archiviato la domanda ritenendo incompatibile una trasformazione così rilevante per un immobile regolarizzato con condono, sulla quale il TAR Toscana n. 1731/2026 ha condiviso la conclusione negativa dell’amministrazione, respingendo così il ricorso e stabilendo che:

«3.4. Alla luce del descritto panorama normativo e giurisprudenziale, il Collegio ritiene che, partendo dalla pacifica natura eccezionale delle sanatorie straordinarie, su manufatti già oggetto di condono siano ammessi tutti quegli interventi edilizi, di manutenzione e di conservazione dell’esistente, ivi compresa la demo-ricostruzione fedele, purché siano rispettati i principi indicati dalla Corte di tutela, sotto il profilo strutturale, dell’integrità della costruzione e, sotto quello funzionale, della conservazione della funzionalità del bene, in continuità con il precedente uso del territorio. Così, ad esempio, anche eventuali difformità di sagoma sono ammissibili solo se volte ad assicurare la funzionalità dell’immobile».

Il contrasto giurisprudenziale: il condono rende l’immobile pienamente legittimo e trasformabile?

La parte più interessante della sentenza è il lungo excursus relativo al contrasto giurisprudenziale formatosi sulla natura e portata dei titoli abilitativi ottenuti col condono rispetto agli interventi edilizi successivi.

L’orientamento restrittivo

Un primo orientamento, espresso ad esempio dal Consiglio di Stato n. 482/2025, considera decisiva la natura eccezionale del condono, poiché esso consente la permanenza dell’opera abusiva senza equipararla integralmente a un edificio originariamente conforme alla pianificazione. La relativa massima è particolarmente netta, concludendo sulla ammissibilità degli interventi di sola manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo:

«Ebbene, occorre rilevare che le opere abusive che siano state regolarizzate con condono edilizio – e non con accertamento di conformità – non possono costituire il presupposto per ulteriori interventi edilizi. La sanatoria straordinaria disciplinata al Capo IV della L. n. 47/85, richiamata dalle leggi n. 724/94 e n. 326/2003 (c.d. “condono edilizio”) ha natura del tutto eccezionale, consentendo il mantenimento di opere edilizie, non altrimenti regolarizzabili, dietro pagamento di una sanzione, oltre che degli oneri concessori: tale straordinaria sanatoria opera solo nel senso che viene evitata la demolizione dei manufatti abusivi e ne viene consentita anche la circolazione giuridica, ma nulla di più, trattandosi di manufatti realizzati in difformità dalla normativa edilizia ed urbanistica. In altre parole: il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ne evita solo la demolizione e ne consente il trasferimento, che sarebbe altrimenti vietato; conseguentemente le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima: opinando diversamente si finirebbe per attribuire al titolo edilizio rilasciato in sede di condono una sorta di “ultrattività indeterminata”, cioè una estensione oggettiva e temporale che va ben al di là dei limiti indicati nella L. 47/85 (e dalle successive leggi che hanno reso possibile la ripresentazione di domande di condono, i.e. la L. n. 724/904 e la L. n. 326/2003), limiti che nel caso della L. n. 47/85 consentivano di condonare solo le opere realizzate prima del 1° ottobre 1983 e alla condizione che la domanda fosse presentata entro 30 novembre 1985, poi prorogato fino al 31 marzo 1986. 9.1. Debbono quindi ritenersi ammissibili, sui beni oggetto di condono edilizio, solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo, per mera coerenza con il consenso che il legislatore ha dato al mantenimento delle opere medesime.».

L’orientamento più permissivo del Consiglio di Stato nel 2026

A conclusioni molto diverse è arrivata la quarta sezione del Consiglio di Stato con le sentenze n. 2848/2026 e n. 4155/2026, nelle quali il ragionamento è partito dall’art. 9-bis, comma 1-bis, D.P.R. 380/2001, ritenendo che l’immobile condonato acquisisca piena legittimità urbanistico-edilizia e possa quindi essere sottoposto, in linea generale, agli stessi interventi consentiti sugli immobili originariamente assentiti. Particolarmente esplicita è stata la sentenza C.d.S. n. 4155/2026:

«In relazione al primo, le opere che le appellanti indicano come abusive risultano, in realtà, oggetto di precedenti condoni, sicché il problema si sposta sul quesito se i volumi condonati possano fungere da base di calcolo per successivi incrementi volumetrici. La risposta al quesito è affermativa, a meno che non vi sia una specifica norma di divieto. Infatti, le opere condonate divengono, sebbene per effetto di una sanatoria basata su leggi speciali e temporanee, opere legittime dal punto di vista edilizio, tale essendo la finalità del condono; pertanto, le opere non possono essere destinatarie di un trattamento giuridico diverso da quello dei manufatti già ab origine legittimi od oggetto di sanatoria a regime, in assenza di un chiaro disposto normativo che differenzi le fattispecie. La conclusione è rafforzata dall’art. 9-bis d.p.r. 380/2001, che definisce lo stato legittimo degli immobili come «quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa», ove con “legittimazione” non può che intendersi la sanatoria postuma.».

Conseguentemente, secondo tale indirizzo, non dovrebbe essere applicato un trattamento differenziato agli immobili condonati in assenza di una specifica disposizione normativa di divieto. La posizione l’avevo già esaminata nell’articolo dedicato al rapporto tra condono, Stato Legittimo e ristrutturabilità secondo Corte Costituzionale n. 86/2026.

La Corte Costituzionale mantiene invece la “lettera scarlatta abusiva”

Il TAR Toscana, con sentenza n. 1731/2026, ha preferito orientarsi secondo i più severi dettami della sentenza n. 86/2026 della Corte Costituzionale, nella quale è stato ricordato che il condono è una misura extra ordinem, destinata ad operare in via speciale, transitoria e straordinaria, e soprattutto che:

«non elide la situazione di illiceità».

Gli effetti della sanatoria straordinaria (condono) operano infatti principalmente sul piano penale, attraverso l’estinzione dei reati nei casi previsti dalla legge, e sul piano amministrativo, attraverso il conseguimento del titolo in sanatoria. Da questa particolare natura la Consulta ha focalizzato il nodo in questa affermazione:

«l’immobile che ne è oggetto non può giovarsi delle normative che riconoscono vantaggi edilizi che esorbitino dagli interventi di manutenzione, ordinaria o straordinaria, e di ristrutturazione finalizzati alla tutela dell’integrità della costruzione e alla conservazione della sua funzionalità».

Il punto quindi non è semplicemente stabilire se il condono concorra o meno allo Stato Legittimo, ma quali effetti possa produrre quella legittimazione rispetto alle trasformazioni edilizie successive.

Il TAR Toscana ammette anche la demolizione e ricostruzione fedele, ma pone un limite funzionale

La sentenza TAR Toscana, Firenze, n. 1731/2026 non arriva alla conclusione estrema secondo cui sull’immobile condonato sarebbero consentite soltanto manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo (come indicato in C.d.S. 482/2025); il TAR invece ha affermato che possono essere ammessi gli interventi di manutenzione e conservazione dell’esistente, «ivi compresa la demo-ricostruzione fedele», purché vengano rispettate due condizioni:

• tutela dell’integrità della costruzione sotto il profilo strutturale, ma non in senso statico/sismico, bensì fisico e quindi di sagoma;
• conservazione della funzionalità dell’immobile, in continuità con il precedente uso del territorio.

Anche eventuali modifiche della sagoma potrebbero essere ammesse, secondo il Collegio, quando risultino effettivamente necessarie ad assicurare la funzionalità dell’immobile, e qui viene da pensare alle lievi (o lievissime) modifiche di sagoma dovute per adeguamenti prescritti dalla legge come isolanti termici o di maggior spessore strutturale). Pertanto la demolizione e ricostruzione di un immobile condonato non sarebbe vietata in assoluto, diventando esclusa la trasformazione sostanziale dell’organismo edilizio. A mio avviso, rientrerebbero in queste possibilità trasformative quelle demolizioni e ricostruzioni che mantengono sagoma e volume, ammettendo anche quelle contestuali innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico (vedi definizione di ristrutturazione edilizia contenuta nell’articolo 3, comma 1, lettera d) del DPR 380/2001).

Occhio alla categoria di “ristrutturazione edilizia conservativa”

Su questo passaggio occorre fare una precisazione terminologica, soprattutto per i colleghi professionisti di Toscana, visto che nell’articolo 135-bis della L.R. Toscana n. 65/2014 sono espressamente distinte:

• ristrutturazione edilizia conservativa (comma 2);
• ristrutturazione edilizia ricostruttiva (comma 3);

Il TAR Toscana ha dato una sonora stretta alla possibilità di effettuare demolizione e ricostruzione di immobili già condonati, ritenendo ammissibile quando rientrante nella ristrutturazione edilizia conservativa:

«4.2. Trattasi dunque della sostituzione di un fabbricato con un nuovo organismo completamente diverso, quanto a sagoma, prospetti, altezze e ingombro complessivo, oltre che a destinazione d’uso, che recide completamente il nesso di continuità strutturale e funzionale con il precedente edificio, realizzando un differente e più massiccio consumo del suolo che, come correttamente ritenuto dall’ente resistente col provvedimento impugnato, non può certamente rientrare nella funzione conservativa dell’opera, indicata anche nella citata giurisprudenza della Corte Costituzionale. Se è infatti vero che sono ammessi interventi di demo-ricostruzione anche su manufatti condonati, tali opere devono comunque poter essere ricondotte alla ristrutturazione edilizia conservativa, necessarie a garantire l’integrità strutturale e la funzionalità dell’immobile».

La formula va letta con prudenza, perché nello spettro della demolizione e ricostruzione vi rientrano normalmente molte modalità di ristrutturazione edilizia ricostruttiva integrale; il TAR sembra invece utilizzare l’aggettivo “conservativa” soprattutto per descriverne la finalità e gli effetti, rifacendosi proprio al perimetro delineato dalla sentenza n. 86/2026 di Corte Costituzionale, cioè circoscritta ad un nesso di continuità strutturale e funzionale con il manufatto condonato. Ed è proprio la mancanza di questo nesso che ha portato al rigetto del ricorso.

Alla luce di quanto sopra, si prova a formulare alcuni esempi di opere condonate che rimarrebbero escluse da ristrutturazione sostanziale:

1. Demolizione di un magazzino rurale e ricostruzione di civile abitazione, con diversa sagoma, oppure aumento di volume oppure con diversa localizzazione;
2. demolizione di tre manufatti ovunque disposti nello stesso lotto e ricostruzione in unico nuovo organismo, anche con medesima destinazione d’uso;

Ecco invece alcuni esempi astrattamente ammissibili:

1. Demolizione e ricostruzione “fedelissima”, cioè a con stessi volumetria, sagoma, sedime e destinazione d’uso;
2. ristrutturazione conservativa mediante opere interne, anche strutturali, assieme a modifiche di prospetto;

Riconosciute le eccezioni previste dalla legge 199/2025

È interessante rilevare che il TAR abbia richiamato anche la modifica apportata dall’art. 1, comma 23, legge n. 199/2025 all’art. 5, comma 10, D.L. n. 70/2011 (conv. in L. 106/2011): si tratta di quel tentativo effettuato dal legislatore di risolvere la questio, senza centrare il bersaglio.

Tale disciplina consente, nel solo ambito delle politiche regionali di razionalizzazione e riqualificazione del patrimonio edilizio per rigenerazione urbana, di includere anche edifici oggetto di condono tra quelli interessati da interventi che possono comportare volumetria aggiuntiva, delocalizzazione, modifiche della destinazione d’uso e della sagoma.

Ma proprio questa previsione speciale confermerebbe, secondo la Corte Costituzionale, e da ultimo anche secondo il TAR Toscana, il risultato opposto: se il legislatore ha dovuto autorizzare espressamente alcuni speciali benefici di rigenerazione urbana agli immobili condonati, tali vantaggi non possono essere considerati automaticamente attribuiti a tutte le opere già condonate. Infatti, la Consulta ha confermato che:

«se pure l’ordinamento statale ammette oggi che gli immobili condonati usufruiscano di premialità volumetriche da cui sono generalmente esclusi, tale possibilità è riconosciuta solo rispetto a predeterminate (per quanto ampie) finalità».

Conclusioni e consigli utili

Il TAR Toscana n. 1731/2026 ha aderito alla lettura restrittiva espressa dalla Corte Costituzionale n. 86/2026, discostandosi dall’impostazione più permissiva recentemente affermata dal Consiglio di Stato.

Un immobile condonato può essere oggetto anche di interventi importanti, compresa entro determinati limiti la demolizione e ricostruzione, ma non può essere assunto automaticamente come base per realizzare qualsiasi trasformazione edilizia consentita a un edificio originariamente legittimo.

Occorre verificare soprattutto:

• la natura e l’origine della concessione in sanatoria;
• la disciplina urbanistica vigente;
• la categoria effettiva dell’intervento;
• eventuali modifiche di sagoma, volume e destinazione;
• il mantenimento della continuità strutturale e funzionale;
• la presenza di specifiche norme speciali che consentano rigenerazione, premialità o trasformazioni ulteriori.

Il contrasto giurisprudenziale resta rilevante e rende sconsigliabile qualsiasi automatismo del tipo “immobile condonato = immobile pienamente trasformabile”.

Hai un dubbio sulla regolarità urbanistica del tuo immobile?
Sono CARLO PAGLIAI, ingegnere urbanista, esperto in conformità e commerciabilità immobiliare.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

1. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3 e art. 9-bis;
2. Legge 28 febbraio 1985, n. 47 – primo condono edilizio; nel caso concreto la concessione in sanatoria era stata rilasciata ai sensi di tale disciplina.
3. Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39 – secondo condono edilizio.
4. D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito dalla L. 24 novembre 2003, n. 326 – terzo condono edilizio.
5. D.L. 13 maggio 2011, n. 70, art. 5, commi 9 e 10, convertito dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, come modificato dall’art. 1, comma 23, L. 30 dicembre 2025, n. 199 – interventi di riqualificazione e rigenerazione e disciplina applicabile agli immobili sanati.
6. L.R. Toscana 10 novembre 2014, n. 65, art. 135-bis.

Giurisprudenza

1. Corte Costituzionale, sentenza n. 238/2000 – tutela degli interventi necessari all’integrità e funzionalità dell’edificio.
2. Corte Costituzionale, sentenza n. 181/2021 – natura extra ordinem e una tantum del condono.
3. Corte Costituzionale, sentenza n. 24/2022 – limiti ai benefici edilizi relativi agli immobili abusivi.
4. Corte Costituzionale, sentenza n. 44/2023 – effetti limitati del condono sul piano penale e amministrativo.
5. Corte Costituzionale, sentenza n. 142/2024 – impossibilità di riconoscere agli immobili oggetto di sanatoria straordinaria vantaggi eccedenti gli interventi destinati alla tutela dell’integrità e della funzionalità.
6. Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 gennaio 2025, n. 482 – orientamento restrittivo sugli interventi successivi relativi ad immobili condonati.
7. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 aprile 2026, n. 2848 – orientamento favorevole alla piena legittimazione dell’immobile condonato ai fini degli interventi successivi.
8. Corte Costituzionale, 21 maggio 2026, n. 86 – conferma della limitata portata delle sanatorie straordinarie e dei limiti ai benefici edilizi.
9. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 maggio 2026, n. 4155 – conferma dell’orientamento secondo cui le opere condonate diventano legittime dal punto di vista edilizio, salvo espresso divieto normativo.
10. TAR Toscana, Sez. III, 1 luglio 2025, n. 1244 – precedente richiamato dall’amministrazione nel procedimento.
11. TAR Toscana, Sez. III, 21 agosto 2026, n. 1731 – adesione all’impostazione restrittiva della Corte Costituzionale e necessità di continuità strutturale e funzionale negli interventi sugli immobili condonati.

FAQ

Un immobile condonato può essere ristrutturato?

Sí. Il TAR Toscana non vieta in assoluto la ristrutturazione degli immobili condonati, ma ritiene ammissibili gli interventi di ristrutturazione coerenti con la tutela dell’integrità della costruzione e la conservazione della sua funzionalità, fino alla demolizione e ricostruzione fedele (quanto fedele, è da vedere); le trasformazioni sostanziali richiedono invece una specifica verifica normativa.

Si può demolire e ricostruire un edificio condonato?

Secondo TAR Toscana n. 1731/2026 è possibile, anche mediante demolizione e ricostruzione fedele, purché rimanga una sostanziale continuità oggettiva, strutturale e funzionale con il fabbricato condonato.

Si può cambiare destinazione d’uso a un immobile condonato?

Difficile affermarlo con sicurezza, perchè il cambio d’uso determina la perdita della continuità funzionale con il manufatto condonato in base all’orientamento restrittivo seguito dal TAR Toscana (e di Corte Costituzionale).

Il condono edilizio forma lo Stato Legittimo dell’immobile?

Il rapporto è ancora controverso: il Consiglio di Stato in due sentenze del 2026 ha valorizzato l’art. 9-bis D.P.R. 380/2001 per riconoscere piena natura di legittimità alle opere condonate; Corte Costituzionale n. 86/2026 e TAR Toscana n. 1731/2026 ritengono invece che dal condono non discenda automaticamente la piena equiparazione all’immobile originariamente conforme.

Un volume condonato può essere utilizzato per ottenere ulteriori volumetrie?

Secondo l’orientamento restrittivo, non automaticamente, ad esempio le premialità e gli ulteriori benefici edilizi richiedono una specifica base normativa, come avviene in determinate fattispecie previste dall’art. 5 del D.L. 70/2011, modificata dalla L. 199/2025.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili. In conformità della L. 132/2026 alcuni testi potrebbero essere stati revisionati da intelligenza artificiale.