Dalla logica dell’esimente alla centralità della colpa di organizzazione
Dopo oltre venticinque anni dall’entrata in vigore del d.lgs. 231/2001, il legislatore sembra finalmente intenzionato a intervenire sul nucleo portante del sistema della responsabilità degli enti.
Se il progressivo ampliamento del catalogo dei reati presupposto aveva già inciso profondamente sull’impianto originario del decreto, il nuovo disegno di legge mira a ridisegnare la stessa struttura dell’illecito dell’ente.
La proposta recepisce ampiamente le indicazioni del Tavolo tecnico coordinato dal Presidente Giorgio Fidelbo.
La principale novità del disegno di legge è l’introduzione del nuovo art. 5, comma 3, secondo cui la responsabilità dell’ente sussiste quando la commissione del reato sia stata determinata o agevolata dalla mancata adozione ovvero dall’inefficace attuazione di un modello organizzativo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Parallelamente, l’abrogazione dell’art. 6 e il conseguente superamento della distinzione tra apicali e sottoposti segnano il passaggio da un sistema fondato, almeno in parte, su una logica di inversione dell’onere probatorio a un modello propriamente penalistico, nel quale la colpa di organizzazione diventa il fondamento dell’imputazione dell’illecito all’ente.
A ben vedere, tuttavia, il legislatorenon opera una radicale cesura rispetto all’impostazione consolidata, limitandosi piuttosto a recepire un percorso interpretativo già tracciato dalla giurisprudenza di legittimità, che da tempo ha progressivamente ricondotto l’illecito dell’ente nell’alveo del principio costituzionale di colpevolezza. La centralità della colpa di organizzazione non costituisce tuttavia un intervento isolato, ma rappresenta il principio ordinatore dell’intera riforma.
A conferma della determinazione con cui il legislatore ha inteso e intende impedire la conservazione, in capo all’ente, delle utilità economiche derivanti dal reato, non va sottaciuta la formulazione della disciplina della confisca del profitto come prevista dall’art. 5, comma 3, del disegno di legge, in continuità con quanto già previsto dall’art. 6, comma 5, del sistema vigente. Tale disposizione consente infatti la confisca del profitto che l’ente ha tratto dal reato commesso da un soggetto in posizione apicale, anche se l’ente sia andato esente da responsabilità in forza del primo comma dell’art. 6. Il disegno di legge prevede infatti che, anche quando la responsabilità dell’ente sia esclusa per assenza di una colpa organizzativa, resti comunque obbligatoria la confisca del profitto derivante dal reato, anche per equivalente. Tale previsione opera, tuttavia, nei soli casi in cui il reato sia stato commesso nell’interesse o a vantaggio dell’ente e l’esclusione della responsabilità discenda dall’assenza di una colpa di organizzazione. La scelta evidenzia come il legislatore abbia inteso mantenere tale previsione finalizzata a impedire che l’ente conservi i vantaggi economici derivanti dalla commissione del reato indipendentemente dall’accertamento della sua responsabilità ex d.lgs. 231/2001.
L’interesse e il vantaggio dell’ente nei reati colposi
Un ulteriore intervento destinato ad incidere profondamente sulla prassi applicativa è costituito dall’introduzione del nuovo art. 5, comma 1-bis.
La norma prevede che nei reati colposi l’interesse o il vantaggio dell’ente ricorrano quando sia perseguito o conseguito un apprezzabile risparmio di spesa o un incremento della produzione derivanti dall’inosservanza delle disposizioni cautelari che disciplinano lo svolgimento dell’attività.
La novella recepisce espressamente l’approdo interpretativo inaugurato dalle Sezioni Unite ThyssenKrupp, secondo cui interesse e vantaggio non devono essere ricondotti all’evento lesivo, ontologicamente incompatibile con la struttura del reato colposo, bensì alla condotta trasgressiva delle regole cautelari.
L’intervento si inserisce in un dibattito interpretativo sviluppatosi soprattutto a seguito dell’estensione della responsabilità degli enti ai reati colposi in materia di salute e sicurezza sul lavoro e a quelli in materia di tutela dell’ambiente.
La riforma assume particolare rilievo poiché mira a superare le incertezze applicative emerse negli ultimi anni.
Invero, la formulazione proposta appare destinata ad accrescere l’uniformità delle decisioni giudiziarie. Al tempo stesso, essa conferma l’orientamento che individua il vantaggio dell’ente non soltanto nel conseguimento di un profitto immediato, ma anche in benefici organizzativi più ampi, quali la riduzione dei tempi di lavorazione o la maggiore produttività.
Il modello organizzativo tra best practices e controllo giudiziale
La centralità attribuita alla colpa di organizzazione comporta inevitabilmente una ridefinizione della disciplina dei modelli organizzativi.
L’art. 7 delinea, infatti, una struttura del modello più articolata rispetto a quella attuale. Accanto ai tradizionali protocolli di prevenzione, assumono rilievo elementi quali la formazione del personale, i sistemi di controllo interno, le procedure di whistleblowing, la segregazione delle funzioni e la definizione di adeguati flussi informativi verso l’organismo di vigilanza.
La riforma valorizza, altresì, il principio di proporzionalità organizzativa, prevedendo l’adozione di procedure semplificate per le piccole e medie imprese, da elaborarsi a cura del Ministero della giustizia. Tale previsione sembra rispondere all’esigenza, più volte segnalata dalla prassi applicativa, di evitare che gli oneri organizzativi del sistema 231 si traducano in un carico eccessivo per le realtà imprenditoriali di minori dimensioni. Nella stessa prospettiva si colloca il nuovo articolo 12-bis che introduce un correttivo al sistema sanzionatorio per le imprese di minori dimensioni nelle quali l’ente, per dimensione o struttura, non risulti chiaramente distinguibile dall’autore del reato. In tali ipotesi, caratterizzate da una sostanziale coincidenza tra il centro decisionale dell’ente e l’autore dell’illecito, l’applicazione della sanzione pecuniaria anche nei confronti dell’ente potrebbe tradursi in un aggravio sanzionatorio che finirebbe per incidere sul medesimo soggetto già destinatario di una sanzione penale. Pertanto, la disposizione attribuisce al giudice il potere di non applicare o di ridurre la sanzione pecuniaria nei confronti dell’ente, tenendo conto della pena inflitta alla persona fisica responsabile del reato. La previsione mira ad evitare indebite duplicazioni punitive e a garantire una risposta sanzionatoria effettivamente proporzionata alle caratteristiche dell’organizzazione.
Nel quadro delle modifiche introdotte, l’innovazione principale è rappresentata dal nuovo art. 7-bis, che impone al giudice, nel valutare l’idoneità del modello, di tenere specificamente conto delle linee guida elaborate dalle associazioni rappresentative degli enti, delle procedure semplificate, delle norme tecniche accreditate e delle best practices elaborate dalla comunità tecnico-scientifica. Inoltre, i modelli organizzativi conformi alle linee guida elaborate dalle associazioni rappresentative degli enti e comunicate al Ministero della giustizia beneficiano di una presunzione di conformità ai requisiti normativi dettagliatamente indicati nell’art. 7 del decreto, come riscritto alla luce del disegno di legge in commento. Peraltro, la riforma stabilisce una presunzione di conformità alla normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro per i modelli di organizzazione adottati in conformità alla norma UNI ISO 45001:2023.
In questo quadro, si colloca la disciplina degli enti aventi sede principale all’estero. Il nuovo art. 7-bis, al comma 2, impone al giudice di valutare l’equivalenza funzionale dei sistemi di compliance adottati negli ordinamenti stranieri, evitando automatismi fondati sulla mera assenza di istituti corrispondenti a quelli previsti dalla disciplina italiana. La disposizione recepisce le indicazioni del Tavolo tecnico e favorisce una valutazione sostanziale dei sistemi di compliance adottati dagli enti stranieri, valutandone e valorizzandone l’equivalenza funzionale rispetto ai requisiti richiesti dall’ordinamento italiano.
L’autonomia della responsabilità dell’ente
Il disegno di legge conferma il principio secondo cui la responsabilità amministrativa dell’ente può essere accertata anche quando l’autore materiale del reato non sia stato identificato o non sia imputabile. L’art. 8 prevede altresì che l’ente possa essere chiamato a rispondere anche quando la persona fisica non sia punibile per difetto di colpevolezza, qualora l’impossibilità di muovere un rimprovero personale all’autore del reato sia riconducibile alle carenze organizzative dell’ente che hanno reso possibile la verificazione dello stesso. La modifica rafforza ulteriormente l’autonomia della responsabilità dell’ente, sganciando il relativo accertamento dalle vicende soggettive dell’autore materiale del reato e incentrando lo stesso sul deficit organizzativo che ha consentito la verificazione dell’illecito.
In linea con tale impostazione, la riforma interviene anche sulla disciplina delle cause estintive. Accanto all’amnistia, già prevista dal sistema vigente, vengono infatti estesi all’ente gli effetti della remissione della querela nei procedimenti relativi a reati perseguibili a querela. La medesima attenzione alle esigenze di proporzionalità emerge anche dal coordinamento con l’art. 131-bis c.p. Il disegno di legge stabilisce che, quando la persona fisica benefici della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto, anche l’ente possa andare esente da responsabilità qualora l’illecito amministrativo risulti occasionale. Tuttavia, permangono, alcuni profili di incertezza, poiché la disposizione non reca una definizione della nozione di “occasionalità” che sembrerebbe correlata alla mancata reiterazione del medesimo deficit organizzativo. Cionondimeno è evidente l’intento legislativo di coniugare esigenze di deflazione processuale e proporzionalità della risposta sanzionatoria, evitando che fatti connotati da una ridotta offensività continuino a produrre conseguenze sanzionatorie particolarmente gravose nei confronti della persona giuridica.
La nuova estinzione dell’illecito: verso una compliance riparativa
La riforma introduce un significativo temperamento alla tradizionale logica sanzionatoria del d.lgs. 231/2001, attribuendo rilievo alla capacità dell’ente di rimuovere le carenze organizzative emerse in sede procedimentale. In questa prospettiva si colloca il nuovo art. 8-bis, che introduce una causa di estinzione dell’illecito amministrativo.
La disposizione consente all’ente che abbia adottato un modello organizzativo prima della commissione del reato di richiedere, entro novanta giorni dalla notificazione dell’avviso di conclusione delle indagini preliminari, la sospensione del procedimento e la concessione di un termine entro il quale eliminare le carenze organizzative contestate, integrare il modello, eliminare le conseguenze dannose o pericolose del reato e mettere a disposizione il profitto eventualmente conseguito, ottenendo in tal caso l’estinzione dell’illecito.
Sotto questo profilo, il nuovo art. 8-bis si candida a divenire un incisivo strumento di promozione della compliance, nella misura in cui consente all’ente di beneficiare dell’estinzione dell’illecito a fronte dell’implementazione dell’assetto organizzativo. Non può tuttavia trascurarsi come la disposizione rischi, almeno in parte, di attenuare la funzione propriamente preventiva del sistema, poiché valorizza il percorso di adeguamento organizzativo intrapreso dopo la realizzazione dell’illecito, anziché la tempestiva implementazione di modelli idonei a prevenirne la commissione.
La disposizione pone un limite alla fruizione del beneficio, escludendone l’applicazione quando l’illecito dipenda da un delitto e l’estinzione sia già stata dichiarata per due volte nei confronti del medesimo ente. La disposizione subordina l’operatività della preclusione alla concomitante presenza di entrambe le condizioni, esprimendo, così, l’esigenza di evitare che il meccanismo estintivo si traduca in uno strumento suscettibile di reiterato utilizzo da parte di enti coinvolti in fatti di particolare gravità.
La logica premiale della riforma non si esaurisce nel nuovo art. 8-bis. Il legislatore recepisce integralmente le proposte formulate dal Tavolo tecnico in materia ambientale e tributaria, estendendo all’ente alcuni meccanismi di estinzione già previsti per la persona fisica.
In materia ambientale, la modifica del d.lgs. 152/2006 consente all’ente di beneficiare di una procedura estintiva analoga a quella prevista per le contravvenzioni ambientali, subordinata all’eliminazione delle carenze organizzative accertate e all’adempimento delle prescrizioni impartite dagli organi di vigilanza.
Analoga impostazione caratterizza il settore tributario, ove l’estinzione degli illeciti amministrativi dipendenti dai reati tributari è collegata al pagamento del debito fiscale e all’eliminazione delle carenze organizzative che hanno determinato o agevolato la commissione del reato-presupposto.
Tali interventi confermano una logica di compliance riparativa orientata non solo alla punizione dell’illecito, ma al recupero dell’ente a condizioni di effettiva legalità organizzativa.
Modifiche alla disciplina processuale
Un ulteriore ambito di intervento riguarda la disciplina processuale, interessata da una revisione complessiva volta a rafforzare le garanzie difensive e a rendere più rigoroso l’accertamento della responsabilità dell’ente.
In tale prospettiva si colloca la modifica dell’art. 44 del decreto, che recependo gli orientamenti dottrinali, ha inteso estendere l’incompatibilità a testimoniare anche al rappresentante legale e processuale indicato nell’atto di costituzione dell’ente in giudizio, che non rivestiva tale funzione al momento della commissione del reato.
La riforma interviene, inoltre, sulla disciplina della contestazione dell’illecito di cui all’art. 59, comma 2, imponendo al pubblico ministero di indicare nel capo di incolpazione, oltre al reato-presupposto, alle disposizioni applicabili e alle fonti di prova, anche le carenze organizzative che hanno determinato o agevolato la commissione del reato, nonché l’interesse perseguito e l’eventuale vantaggio conseguito dall’ente.
Sul versante cautelare, il nuovo art. 53 subordina il sequestro preventivo finalizzato alla confisca alla sussistenza di gravi indizi di responsabilità dell’ente e consente la revoca della misura mediante la prestazione di un’idonea cauzione, introducendo un più equilibrato bilanciamento tra esigenze cautelari e tutela dell’attività d’impresa.
Un ulteriore profilo di interesse concerne la disciplina dell’archiviazione, oggetto di una revisione volta a ridefinire il ruolo del controllo giurisdizionale nella fase conclusiva delle indagini. Il pubblico ministero è tenuto a richiederla quando gli elementi acquisiti non consentano di formulare una ragionevole previsione di condanna, quando l’illecito risulti estinto, quando il reato da cui dipende l’illecito è estinto per intervenuta prescrizione o nella già richiamata ipotesi di cui al nuovo art. 8, comma 3. La decisione è rimessa al giudice che provvede con decreto motivato secondo una disciplina modellata, per quanto compatibile, sugli artt. 409, 410-bis e 411 c.p.p.
L’applicazione della sanzione su richiesta e il procedimento per decreto
Il disegno di legge interviene in maniera significativa anche sugli strumenti di definizione anticipata del procedimento.
In particolare, la riscrittura dell’art. 63 svincola l’ente dalle sorti del procedimento a carico della persona fisica imputata, consentendo all’ente e al pubblico ministero di concordare oltre alla sanzione pecuniaria, anche quella interdittiva, entrambe riducibili fino a un terzo, nonché l’entità della confisca del prezzo o del profitto del reato. L’accesso al rito è pertanto consentito per la generalità degli illeciti amministrativi dipendenti da reato, con esclusione delle sole fattispecie indicate dall’art. 444, comma 1-bis, c.p.p. e, come già previsto dalla disciplina vigente, nei casi in cui debba essere applicata una sanzione interdittiva definitiva.
La novella introduce poi la causa di estinzione dell’illecito a seguito del patteggiamento, collegata alla successiva condotta dell’ente. L’estinzione consegue, infatti, alla mancata commissione di illeciti della stessa indole nei cinque anni successivi all’applicazione di una sanzione interdittiva non superiore a un anno, ovvero nei due anni successivi all’applicazione della sola sanzione pecuniaria. L’istituto viene così progressivamente avvicinato al modello delineato per la persona fisica, rafforzandone la funzione deflattiva e premiale.
La medesima logica ispira le modifiche all’art. 64 in materia di procedimento per decreto. Anche in questo caso l’illecito si estingue qualora l’ente provveda al pagamento della sanzione pecuniaria e non commetta, nei due anni successivi, ulteriori illeciti della stessa indole. La riforma consente inoltre all’ente, mediante l’opposizione al decreto, di attivare la procedura estintiva fondata sulla riorganizzazione aziendale di cui all’art. 8-bis.
Il quadro è completato dalle modifiche agli artt. 66 e 67, che adeguano il sistema delle pronunce liberatorie al nuovo assetto della responsabilità dell’ente. Viene infatti espressamente prevista la non punibilità nei casi contemplati dal nuovo art. 8, comma 3, nonché la pronuncia di sentenza di non doversi procedere quando l’illecito sia stato dichiarato estinto all’esito della procedura di compliance riparativa disciplinata dall’art. 8-bis.
Le occasioni mancate della riforma
Accanto ai profili innovativi, il disegno di legge presenta alcune significative rinunce, la più rilevante riguarda indubbiamente la disciplina della prescrizione.
Il Tavolo tecnico aveva dedicato un intero capitolo alla necessità di superare il sistema attuale, nel quale la contestazione dell’illecito determina, di fatto, una forma di sostanziale imprescrittibilità della responsabilità dell’ente. A tal fine erano state elaborate due diverse opzioni normative, nessuna delle quali è stata recepita nel testo approvato dal Consiglio dei ministri.
Si tratta di una scelta che suscita più di una perplessità poiché si pone in tensione con l’obiettivo dichiarato di avvicinare la responsabilità dell’ente alla disciplina della responsabilità penale personale.
Inoltre, la revisione del catalogo dei reati-presupposto e del sistema sanzionatorio viene demandata a una legge delega dai contorni indeterminati. Pur riconoscendone la rilevanza strategica ai fini dell’equilibrio complessivo della disciplina, il legislatore ha preferito affidare tali profili a una successiva delega, rinunciando a un intervento immediato sulla parte speciale del decreto.
Considerazioni conclusive
Il disegno di legge approvato dal Governo si caratterizza per una chiara scelta di sistema: ricondurre la responsabilità dell’ente al deficit organizzativo che ha reso possibile o agevolato la commissione del reato. La riforma non segna una cesura rispetto all’impianto originario del d.lgs. 231/2001, ma ne sviluppa coerentemente la vocazione preventiva ed evita al contempo di dare spazio a una potenziale “responsabilità oggettiva” dell’ente, attribuendo alla colpa di organizzazione una funzione centrale nell’architettura dell’illecito.
Apprezzabile è il tentativo di incrementare l’uniformità delle decisioni giudiziali attraverso la valorizzazione delle linee guida, delle best practices e degli standard organizzativi elaborati dalla prassi. Nella medesima direzione si collocano gli istituti ispirati a logiche premiali e riparative, che rappresentano uno dei profili più innovativi dell’intervento.
Il legislatore sembra voler affiancare alla tradizionale risposta sanzionatoria nuovi strumenti idonei a incentivare il recupero dell’ente a condizioni di effettiva legalità organizzativa.
Come già evidenziato, permangono, tuttavia, profili di significativa criticità che, auspicabilmente, potranno trovare adeguata soluzione nelle successive fasi dell’iter parlamentare. Tra essi merita particolare attenzione:
(i) l’assenza di un intervento in materia di prescrizione che lascia irrisolto uno dei nodi più controversi dell’attuale disciplina, ossia la sostanziale imprescrittibilità dell’illecito dopo la contestazione, con il rischio di un sensibile disallineamento temporale rispetto all’accertamento della responsabilità della persona fisica.
(ii) La scelta di rinviare a una futura delega la revisione del catalogo dei reati-presupposto e del sistema sanzionatorio che impedisce, almeno per il momento, di affrontare alcune criticità strutturali che interessano la parte speciale del decreto.
(iii) Il mantenimento dell’obbligatorietà della confisca del profitto, anche per equivalente, nelle ipotesi in cui venga esclusa la responsabilità dell’ente per assenza di un deficit organizzativo, difficilmente conciliabile con la scelta, posta a fondamento dell’intera riforma, di ancorare la responsabilità dell’ente alla colpa di organizzazione. Resta fermo che tale meccanismo presuppone comunque la sussistenza dell’interesse o del vantaggio dell’ente derivante dal reato e opera esclusivamente nei casi in cui l’esclusione della responsabilità dipenda dall’assenza di una colpa organizzativa. Tale impostazione sembra accentuare la dimensione restitutoria della misura e pone l’esigenza di una più rigorosa perimetrazione della nozione di profitto confiscabile.
Nel complesso, il disegno di legge rappresenta il più significativo intervento di revisione del sistema 231 dalla sua introduzione. Qualora l’impianto delineato dovesse essere confermato o migliorato nel corso dell’iter parlamentare, la riforma contribuirebbe a consolidare un percorso evolutivo già avviato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, consacrando definitivamente la colpa di organizzazione quale effettivo criterio ordinatore della responsabilità dell’ente. Resta da verificare se il legislatore intenderà completare il processo di revisione della disciplina intervenendo anche sui profili rimasti estranei alla riforma.
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