La distinzione tra variante edilizia e variazione essenziale è decisiva per stabilire se l’intervento possa proseguire sul titolo originario o richieda un nuovo permesso di costruire. La variante modifica il progetto senza alterarne sostanzialmente l’impostazione e conserva natura accessoria rispetto al titolo precedente. La variazione essenziale, invece, introduce un autonomo disegno costruttivo. Il Consiglio di Stato chiarisce inoltre i limiti della ristrutturazione ricostruttiva e il requisito della continuità con l’edificio preesistente.
Il caso: complesso immobiliare al posto della serra
Cosa presuppone la ristrutturazione edilizia ricostruttiva? Quali sono le differenze tra variante al permesso di costruire e variazione essenziale? A queste, interessanti e sempre attuali domande ha fornito esaustive risposte il Consiglio di Stato nella sentenza 5323/2026, su una complessa vicenda inerente l’avvenuta realizzazione, a seguito del rilascio nel tempo di una serie di titoli edilizi, di un complesso immobiliare a carattere residenziale in luogo di un’originaria serra/deposito ubicata.
A seguito di un esposto anonimo, il Comune di Torino effettuava due sopralluoghi, in data 10 luglio 2018 e 8 maggio 2019, da cui scaturiva il procedimento sfociato in distinte ingiunzioni a demolire.
La società ricorrente ha evidenziato il contenuto dei titoli edilizi rilasciati che a suo dire le consentivano quanto effettuato, sicché il mancato mantenimento di una parte minima della serra originaria non poteva far travalicare l’opera nella nozione di “nuova costruzione”.
Nel merito, ha negato di aver effettuato alcun innalzamento di quota e conseguente modifica di sagoma dell’edificio rispetto al progetto assentito, evidenziando la carenza di istruttoria sul punto che non ha tenuto conto dell’inclinazione pregressa del pavimento della serra.
Ristrutturazione edilizia ricostruttiva: quando?
Palazzo Spada fa un lungo excursus sulle modifiche, intervenute nel tempo, al concetto di ristrutturazione edilizia, evidenziando che costituisce una peculiare ipotesi di demo-ricostruzione la ristrutturazione edilizia volta al ripristino di edifici, o parti di essi, già demoliti o eventualmente crollati, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza (più propriamente detta “ristrutturazione ripristinatoria”).
Rispetto alla demo-ricostruzione in senso stretto, la ristrutturazione ripristinatoria parte da un fabbricato già rovinato, ovvero demolito in precedenza – sicché tale operazione si pone al di fuori dell’intervento edilizio, quale suo presupposto.
Mentre per la ristrutturazione “base” la disposizione statale non fa riferimento a eventuali mutamenti di volume e/o sagoma, per le altre due categorie essi sono di norma ammessi (espressamente per la demo-ricostruzione e a contrario – perché sono espressamente previste ipotesi in cui ciò non è consentito – per la “ristrutturazione ripristinatoria”), al pari della modifica dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche tipologiche. Inoltre, si ribadisce che nei casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, la demo-ricostruzione può includere incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana.
Le regole declinate non valgono per gli immobili sottoposti a vincolo o per quelli ubicati nei centri storici e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, con riferimento ai quali gli interventi di demo-ricostruzione e di ristrutturazione ripristinatoria rientrano nella categoria della ristrutturazione solo se mantengono inalterati sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non comportano «incrementi di volumetria».
Tutte le opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio – elemento che connota la definizione di “nuova costruzione” ex art. 3, comma 1, lett. e) – ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito, dovrebbero restarne escluse.
In altre parole, nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite è rinvenibile comunque un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che il risultato “finale” deve risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.
Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, resta, in un’accezione diversa e funzionalmente orientata, anche nell’attuale quadro normativo.
Ristrutturazione ricostruttiva: la condizione fondamentale
La ristrutturazione ricostruttiva, pur non richiedendo la fedele ricostruzione del manufatto preesistente, presuppone il mantenimento di un rapporto di continuità con l’edificio originario, difficilmente ipotizzabile in caso di radicale mutamento di destinazione d’uso c.d. “verticale” ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, fra categorie almeno in parte eterogenee.
Questa è una nuova costruzione!
Nel caso di specie è incontestato tra le parti che l’attività avallata dal Comune, già con il permesso di costruire n. 153 del 2010, era di ristrutturazione, in quel caso della serra, con demolizione di una sua parte; i successivi, che muovendosi nel solco della ristrutturazione originaria, mirano invece ad un radicale cambio di destinazione d’uso del manufatto che ne va a prendere il posto. Formalmente, né con tale titolo, né con i successivi, si è mai consentita la totale demolizione della serra, della quale anzi si rivendica ora una certa percentuale di mantenimento; nella sostanza, già autorizzando la realizzazione della rimessa interrata, e a maggior ragione avallando la realizzazione delle unità abitative, se ne è resa praticamente impossibile, oltre che illogica, inutile e finanche disfunzionale, la conservazione in loco se non quale mero simulacro della preesistenza, a giustificarne –recte, “camuffarne” – la radicale eliminazione.
La totale eterogeneità tra le categorie urbanistiche entro le quali si è consentito il cambio di destinazione d’uso, da agricola, quale presumibilmente quelle tipica di una serra, a commerciale e poi a residenziale, travalica finanche i confini dell’ampia liberalizzazione conseguita alle modifiche apportate all’art. 23-ter del T.u.ed. dal c.d. decreto Salva casa, n. 69 del 2024, comunque esclusa ove si abbia riguardo alla prima tipologia.
La necessaria “continuità”, dunque, tra vecchio e nuovo, non potendo in alcun modo sussistere in senso strutturale, non può essere inventata imponendo la conservazione, a quel punto inevitabilmente simbolica, di parti murarie incompatibili con la funzionalità assentita.
Variante al permesso di costruire e variazione essenziale: occhio alle differenze
Il Consiglio di Stato fornisce un importante chiarimento in materia: la variante al permesso di costruire, quale modificazione qualitativa o quantitativa non rilevante rispetto al progetto originariamente assentito, mantiene natura complementare ed accessoria rispetto al titolo cui accede e resta assoggettata alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento del rilascio di quest’ultimo. Diversamente, la variazione essenziale o sostanziale, integrando un autonomo disegno costruttivo rispetto a quello originariamente approvato, richiede un autonomo titolo edilizio e non può essere considerata mera prosecuzione del precedente intervento.
La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha da tempo tracciato la linea di demarcazione tra la variante, assentibile, e la variazione essenziale.
La prima sussiste nei casi di modificazione qualitativa o quantitativa di non rilevante consistenza rispetto al progetto già approvato, che non ne comporta un sostanziale e radicale mutamento e può essere pertanto assentita in itinere, mediante presentazione di una SCIA ex art. 22 del d.P.R. n. 380 del 2001, in luogo della quale il privato può optare comunque per la richiesta di un titolo esplicito.
La seconda rappresenta una deviazione dallo schema approvato la cui definizione è contenuta all’art. 32 del TUE, che rinvia ampiamente alla legislazione regionale, ma si colloca comunque nel Capo II del Titolo IV del T.u.ed., dedicato alle sanzioni. La effettiva natura complementare e accessoria rispetto all’originario permesso di costruire della vera e propria variante, fa sì che essa venga ancorata anche sotto il profilo temporale alla normativa vigente al momento del rilascio del titolo cui accede, senza subire cioè le eventuali conseguenze delle scelte più restrittive medio tempore adottate dal Comune.
Al contrario, la variante o variazione sostanziale o essenziale, se stralciata dal novero degli illeciti e valutata in termini di progettualità, implica un disegno costruttivo del tutto autonomo da tutti i precedenti, come tale necessitante di autonomo permesso di costruire.
Il concetto di “variante sostanziale”, cioè, esprime solo una mera convenzione ad indicare che rispetto a quanto già richiesto, ottenuto e realizzato (id est, ultimato, pena la decadenza del titolo pregresso con quanto ne consegue in relazione alla parte incompiuta), si va a costruire un’altra opera (sulla qualificazione come illecita dell’opera incompiuta a seguito di permesso scaduto, v. Cons. Stato, A.p., 30 luglio 2024, n. 14).
Questa ristrutturazione è una variazione essenziale: ecco perché
L’Amministrazione, dunque, “ha optato per tale “ibrido” concettuale, da un lato ammettendo apertamente che le modifiche alla progettualità del 2010 sono “essenziali” (“sostanziali”), sicché di fatto avrebbero dovuto confluire in un nuovo procedimento, totalmente avulso dal precedente; dall’altro, ponendole in continuità sostanziale con le scelte già assentite, prescindendo peraltro, da quanto è dato constatare in atti, da qualsivoglia verifica circa l’avvenuta ultimazione delle opere precedenti“.
L’accavallarsi delle sedicenti “varianti”, infatti, che si innestano su segmenti procedimentali dei quali non è stata accertata la definizione (con l’ultimazione dei lavori assentiti), ha inevitabilmente confuso lo “stato legittimo” dell’immobile, che ora il Comune pretenderebbe addirittura di ancorare, quanto meno con riferimento al piano di calpestio, alla licenza edilizia del 1963.
Il progetto “in variante” – nel primo caso (permesso di costruire n. 3 del 2014), al permesso di costruire n. 153 del 2010; nel secondo (permesso di costruire n. 360 del 2014), al permesso di costruire n. 153 del 2010 – si “aggancia” necessariamente a uno stato di fatto non consolidato perché determinato dalla mancata attuazione completa delle scelte precedenti.
Pertanto, in assenza di (opportuni, prima ancora che doverosi, ma mai effettuati) controlli per stati di avanzamento, ne è divenuto impossibile ad oggi l’abbinamento ai vari titoli via via rilasciati.
FAQ TECNICHE: Variante al permesso di costruire e variazione essenziale: le differenze | Ingenio
Quando una ristrutturazione ricostruttiva può essere considerata tale?
È necessario che rimanga un rapporto di continuità con l’edificio originario, del quale deve essere accertabile la preesistente consistenza. Il risultato finale deve inoltre restare sostanzialmente neutro rispetto all’impatto fisico sul territorio.
Un radicale cambio di destinazione d’uso può escludere la ristrutturazione ricostruttiva?
Sì, soprattutto quando il cambio interessa categorie urbanistiche eterogenee. Secondo il Consiglio di Stato, un mutamento verticale radicale può interrompere la necessaria continuità tra manufatto originario e nuova costruzione.
Qual è la differenza tra variante edilizia e variazione essenziale?
La variante comporta modifiche qualitative o quantitative non rilevanti e conserva natura complementare rispetto al permesso originario. La variazione essenziale introduce invece un autonomo disegno costruttivo e richiede un titolo edilizio autonomo.
Una variante può essere assentita durante l’esecuzione dei lavori?
Sì, quando si tratta di modifiche non sostanziali rispetto al progetto approvato. In questi casi può essere utilizzata la SCIA prevista dall’art. 22 del d.P.R. 380/2001, ferma restando la possibilità di chiedere un titolo espresso.
Quale titolo serve per una variazione sostanziale o essenziale?
Quando le modifiche configurano un’opera diversa e autonoma rispetto a quella già assentita, non è sufficiente una variante. Occorre un nuovo permesso di costruire, perché il nuovo intervento non può essere considerato la semplice prosecuzione del precedente.
LA SENTENZA E’ SCARICABILE IN ALLEGATO
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