Concessioni balneari: perché la non scarsità non esclude la gara pubblica

La scarsità delle risorse naturali,  se  da un lato delimita l’applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE,  in ogni caso, non decide da sola il destino delle concessioni demaniali marittime.

L’eventuale non scarsità – da valutare non solo sotto un profilo naturale, ma anche economico e di disponibilità del bene, rispetto al numero degli operatori interessati – può escludere l’applicazione della normativa europea, ma non attribuisce al concessionario uscente un diritto alla prosecuzione del rapporto senza competizione.  

L’ordinamento italiano ha  ormai soppresso sia il diritto di insistenza sia il rinnovo automatico sessennale e la disciplina vigente impone la nuova attribuzione delle concessioni balneari,  tramite procedure pubbliche, trasparenti e non discriminatorie, escludendo la continuità automatica in favore dell’uscente.

Il dibattito sulla scarsità diviene così recessivo rispetto al dato sistematico decisivo: alla scadenza manca una base normativa che consenta di conservare automaticamente il precedente affidamento, mentre l’ordinamento — sia europeo che interno — orienta la nuova attribuzione verso procedure pubbliche, trasparenti e non discriminatorie, escludendo la continuità automatica in favore dell’uscente.

1. La scarsità come nuovo – e improprio – argomento di rinvio delle gare

La vicenda delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa costituisce da oltre un quindicennio un terreno di confronto fra diritto nazionale e diritto dell’Unione. Alla progressiva eliminazione del diritto di insistenza hanno fatto seguito proroghe legislative ripetute, giustificate dapprima dall’attesa di una riforma organica e poi alla necessità di completare la ricognizione del demanio e predisporre criteri uniformi.

La Corte di giustizia e il Consiglio di Stato hanno tuttavia chiarito che tale successione di rinvii non può stabilizzare per un tempo indeterminato le stesse posizioni economiche su beni pubblici suscettibili di sfruttamento concorrenziale (cfr. CGUE, Promoimpresa e a., C-458/14 e C-67/15; Cons. Stato, Ad. plen., n. 17/2021; successivamente Cons. Stato, sez. VII, nn. 4479, 4480 e 4481/2024).

A tale quadro si è aggiunta la progressiva chiarificazione operata dalla Corte costituzionale, che ha reiteratamente ricondotto alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza la disciplina delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime e ha censurato  le discipline regionali idonee ad alterare l’assetto concorrenziale o a introdurre vantaggi per il concessionario uscente (Corte cost. nn. 109/2024 e 89/2025). 

Divenuta sempre meno difendibile la proroga generalizzata, il baricentro della discussione si è da ultimo spostato sul presupposto applicativo dell’art. 12 della direttiva servizi: la scarsità delle risorse naturali,  viene ritenuta da alcuni, impropriamente, un elemento che, ove assente, consentirebbe di ovviare alle gare pubbliche e alla competizione per la riassegnazione del bene alla sua scadenza.  

Il tema è giuridicamente serio, poiché questa verifica rischia di trasformarsi, forse non sempre involontariamente, nelle ennesima questione preliminare senza termine, utilizzata per sostenere che, in attesa di una mappatura nazionale definitiva, nessuna amministrazione possa procedere.   

Tale tesi è stata tuttavia esplicitamente respinta dalla Corte di giustizia, la quale ha precisato che la questione sulla scarsità delle risorse e sugli eventuali criteri fissati per accertarla non può costituire ragione per determinare la non applicabilità della direttiva nelle more della fissazione dei menzionati criteri e che l’obbligo di disapplicare le norme nazionali contrarie incombe su giudici e autorità amministrative senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore (cfr. CGUE, 20 aprile 2023, C-348/22, punti 70-71 e 77; Cons. Stato, sez. VII, n. 4479/2024; TAR Campania, Salerno, n.  168/2026).  

La premessa da respingere è quella che riduce il problema a un’alternativa binaria: risorsa scarsa, quindi gara; risorsa non scarsa, quindi rinnovo all’uscente. La seconda proposizione non discende dalla direttiva e trascura l’evoluzione dell’ordinamento interno, con l’abrogazione del diritto di insistenza. La scarsità diviene recessiva quando viene impiegata per dedurre un diritto alla continuità del concessionario attuale, che ormai non esiste più.    

Ciò non equivale ad affermare che la scarsità sia irrilevante: essa mantiene piena funzione qualificatoria per l’applicazione dell’art. 12 della direttiva e il suo accertamento rimane necessario quando si intenda fondare direttamente su quella disposizione l’obbligo di selezione.

Ciò che non è possibile è dedurre,  dall’eventuale esclusione della scarsità,  un titolo conservativo in capo all’uscente, né impiegare la pendenza dell’accertamento come ragione per differire indefinitamente qualsiasi procedura (cfr. direttiva 2006/123/CE, art. 12; CGUE, C-348/22; CGUE, C-574/25).  

2. Il quadro europeo da Promoimpresa a Balneari Rimini II – interesse transfrontaliero quale obbligo di gara a prescindere dalla scarsità o meno della risorsa – irrilevanza della data iniziale della concessione ai fini della normativa UE 

Con la sentenza Promoimpresa e a. del 14 luglio 2016 la Corte di giustizia ha ritenuto che i titoli per l’occupazione economica del demanio marittimo e lacuale «possano essere qualificati» come autorizzazioni ai fini della direttiva servizi.

L’art. 12 impone, quando il numero dei titoli sia limitato dalla scarsità delle risorse naturali, una procedura di selezione imparziale e trasparente e vieta rinnovi automatici o vantaggi in favore del prestatore uscente.

La Corte ha inoltre distinto questa disciplina dall’art. 49 TFUE: per le concessioni dotate di interesse transfrontaliero certo, l’affidamento privo di trasparenza produce una disparità di trattamento anche indipendentemente dall’art. 12. In proposito il Consiglio di Stato ha precisato che l’interesse transfrontaliero è da presumersi finché non venga accertato che la singola concessione ne sia priva all’esito di una valutazione completa e che, ove la risorsa sia oggettivamente scarsa, non vi è neppure necessità di accertare separatamente tale interesse (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 4479/2024, punto 20, richiamata da Cass. civ., sez. I, n. 17142/2025; CGUE, 14 luglio 2016, Promoimpresa e a.).    

La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa AGCM contro Comune di Ginosa (C-348/22) del 20 aprile 2023 ha aggiunto tre precisazioni: il capo III della direttiva, con tutto ciò che ne consegue in termini di obbligo di gara per l’assegnazione delle concessioni, si applica anche a situazioni puramente interne; gli Stati possono utilizzare un criterio nazionale, locale o combinato per accertare la scarsità, purché obiettivo, trasparente, non discriminatorio e proporzionato; l’accertamento riguarda una situazione di fatto rimessa all’autorità competente sotto il controllo del giudice nazionale e non può neutralizzare l’effetto diretto dei paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 (cfr. CGUE, 20 aprile 2023, C-348/22, punti 40, 46-49 e 70-71).    

L’ordinanza Balneari Rimini II del 10 luglio 2026 ha ribadito che spetta al giudice nazionale verificare quale autorità sia competente secondo il diritto interno e quale efficacia possieda l’atto generale invocato. Il rilascio comunale del titolo deve essere considerato per stabilire se le aree economicamente sfruttabili nel territorio interessato siano limitate. La pronuncia non certifica dunque né una scarsità generalizzata delle coste italiane né una loro generale abbondanza.

L’ordinanza contiene altresì una precisazione sistematicamente rilevante: rinnovo e proroga di una concessione sono soggetti allo stesso regime giuridico dell’aggiudicazione iniziale e la data originaria di aggiudicazione è del tutto irrilevante quando la concessione sia stata prorogata più volte senza rilascio di un nuovo titolo e senza modifiche sostanziali (cfr. CGUE, ord. 10 luglio 2026, C-574/25, punti 65-66).

L’ordinanza chiude di fatto un possibile varco interpretativo, ossia quello per cui la mera qualificazione formale di un provvedimento come «proroga» anziché come «rinnovo» — o la sua risalenza a un titolo anteriore al 2009 — potesse sottrarre la concessione all’obbligo di gara. La Corte conferma che ciò che rileva è il momento in cui il diritto di sfruttamento della risorsa viene, di fatto, prorogato o rinnovato, non la data del titolo originario, né il nomen iuris dell’atto che ne consente la continuazione. Risulta così definitivamente superato l’argomento difensivo fondato sull’anteriorità del titolo rispetto all’entrata in vigore della direttiva (CGUE, ord. 10 luglio 2026, C-574/25, punti 60-66, spec. punti 65-66).   

3. L’accertamento della scarsità nella giurisprudenza della CGUE e del Consiglio di Stato   

L’unità di misura e il criterio per accertare o escludere tale scarsità, oggi oggetto di intenso dibattito, non possono coincidere con la sola lunghezza della costa nazionale né con la percentuale astratta di litorale non occupato. Rileva l’area concretamente disponibile per nuove autorizzazioni compatibili con la destinazione del bene. 

In applicazione di tali criteri, una spiaggia formalmente libera può nondimeno risultare non concedibile per morfologia, erosione, tutela dunale, accessibilità, rischio idraulico, vincoli paesaggistici o necessità di garantire una quota adeguata alla fruizione gratuita; per converso, un’elevata percentuale di costa non concessa non dimostra da sola l’esistenza di lotti fungibili con quelli in scadenza (cfr. CGUE, C-348/22, punti 46-49).

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha precisato che la scarsità va intesa in termini relativi, tenendo conto non solo della quantità del bene disponibile, ma anche dei suoi aspetti qualitativi e, di conseguenza, della domanda che è in grado di generare da parte di altri potenziali concorrenti, oltre che dei fruitori finali del servizio.

La scarsità assume quindi connotati economici e di mercato, in relazione ai quali, dato il crescente interesse del mercato a competere per l’assegnazione delle concessioni balneari, appare davvero arduo sostenere la non scarsità (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 17/2021; successivamente Cons. Stato, sez. VII, nn. 4479, 4480 e 4481/2024).

Sempre il Consiglio di Stato ha altresì ricordato che, in Italia, quasi il 50% delle coste sabbiose risulta occupato da stabilimenti balneari, con picchi che in alcune Regioni arrivano quasi al 70%, cui si aggiungono i fenomeni dell’erosione, dell’inquinamento e i limiti quantitativi di costa assegnabili in concessione stabiliti in molte Regioni (cfr. Cons. Stato n 4479/2024 )

L’istruttoria dovrebbe indicare almeno estensione e segmentazione del litorale, superfici già concesse, aree libere realmente accessibili, tratti portuali o non balneabili, fenomeni erosivi, vincoli ambientali e idrogeologici, quota destinata all’uso pubblico, servizi e accessi, possibilità tecnica e giuridica di istituire nuovi titoli.

I dati devono essere aggiornati, cartografati e riferiti all’ambito che l’autorità può effettivamente amministrare. La scelta dell’approccio — nazionale astratto, caso per caso o combinato — rientra nel margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri dalla Corte di giustizia, purché i criteri adottati siano obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati (cfr. CGUE, C-574/25).

Ciò che si evince da detto quadro normativo e giurisprudenziale è che non è consentito demandare indefinitamente l’accertamento a una mappatura nazionale mai completata o utilizzare la sua pendenza per bloccare l’avvio di procedure già doverose sulla base di altri fondamenti.  

4. La scadenza  della concessione e il venir meno del diritto di insistenza

Nel testo originario dell’art. 37, secondo comma, cod. nav., il precedente concessionario godeva, in sede di rinnovo, di una preferenza rispetto alle nuove domande. L’art. 1, comma 18, del d.l. 30 dicembre 2009, n. 194, ha soppresso tale norma.

La soppressione è avvenuta proprio per evitare ogni diritto di insistenza e rispondere ai rilievi della Commissione europea, che aveva già nel 2009 aperto una procedura di infrazione (cfr. art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009). L’art. 11, comma 1, lettera a), della legge 15 dicembre 2011, n. 217, ha poi abrogato l’art. 1, comma 2, del d.l. n. 400/1993, che prevedeva il rinnovo automatico delle concessioni turistico-ricreative di sei anni in sei anni. 

I due interventi eliminano sia il vantaggio comparativo dell’uscente sia il meccanismo di prosecuzione automatica. La scadenza torna quindi a segnare la conclusione del rapporto e la necessità di una nuova decisione attributiva, non la mera conferma del precedente concessionario, il quale in nessun caso può permanere nella titolarità della concessione sottraendosi a un confronto competitivo con altri operatori, ove esistenti.

A questi due interventi strutturali hanno fatto seguito, nel tempo, numerose proroghe legislative speciali (dalla legge n. 145/2018 ai decreti del 2020 e del 2022-2023), le quali tuttavia non hanno reintrodotto né il diritto di insistenza, né il meccanismo di rinnovo automatico  di sei anni,  ma si sono limitate a posticipare la scadenza operativa dei titoli in corso.

Di fatto, sostanzialmente, tutte tali proroghe speciali sono state via via disapplicate dalla giurisprudenza amministrativa in quanto incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE (si vedano, tra le tante, TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 268/2025; TAR Campania, Salerno, nn. 167 e 168/2026). 

L’uscente conserva la ovvia libertà di partecipare, ma non vanta per la sola gestione pregressa un diritto al rinnovo, alla preferenza o alla continuità aziendale sul medesimo compendio. La nuova attribuzione di un’occasione economica contendibile richiede pubblicità e confronto, anche secondo il  solo quadro normativo interno.

La procedura non coincide con una gara integralmente assoggettata al d.lgs. n. 36/2023. Le concessioni demaniali marittime, avendo ad oggetto il godimento di un bene pubblico e non l’acquisizione di lavori o servizi da parte dell’amministrazione, non costituiscono concessioni di servizi e non sono integralmente disciplinate dal Codice dei contratti pubblici. Trovano tuttavia applicazione l’art. 37 cod. nav., l’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione e, ai sensi dell’art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, i principi generali dettati dal Codice (cfr. CGUE, ord. 10 luglio 2026, C-574/25, punti 48-49).   

La distinzione di regime non attenua  quindi la sostanza dell’obbligo concorrenziale: la procedura deve comunque garantire adeguata pubblicità dell’avvio, comparazione non discriminatoria tra i candidati e motivazione verificabile della scelta.

Nel presente contributo il termine “gara” è usato in senso ampio, per indicare una procedura pubblica, imparziale e trasparente di nuova attribuzione, non necessariamente coincidente con il modulo tipico delle concessioni di servizi disciplinate in via integrale dal codice dei contratti pubblici.

5. Il termine del 30 settembre 2027 anche a fronte di un’astratta non scarsità della risorsa. Impossibilità di proroga generalizzata. Disapplicazione normativa nazionale. Proroga tecnica

Occorre distinguere l’efficacia temporale delle concessioni esistenti dai presupposti europei della selezione. L’art. 3 della legge n. 118/2022 (nel testo modificato dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024), stabilisce in termini generali che le concessioni comprese nel suo ambito continuano ad avere efficacia sino al 30 settembre 2027, senza subordinare quel termine a un previo accertamento della scarsità.

L’art. 4 della legge n. 118/2022 (nel testo modificato dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024), impone l’avvio delle procedure entro il 30 giugno 2027; un differimento non oltre il 31 marzo 2028 è ammesso soltanto per ragioni oggettive, motivate e per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura.

La tenuta di questo termine, tuttavia, come già osservato, non è pacifica: una parte della giurisprudenza amministrativa ha ritenuto disapplicabile anche la proroga al 2027, in quanto si traduce in un differimento generalizzato incompatibile con i principi eurounitari (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 268/2025).

In ogni caso, anche ove la scarsità venisse motivatamente esclusa attraverso un procedimento istruttorio locale, verrebbe meno lo specifico presupposto dell’art. 12, ma non la scadenza nazionale. La dichiarazione di non scarsità non rende altresì la concessione perpetua, non fa rivivere il diritto di insistenza e non autorizza la prosecuzione automatica del concessionario: alla cessazione dell’efficacia occorre una nuova determinazione attributiva secondo la disciplina interna e, quando ricorra un interesse transfrontaliero certo, secondo l’art. 49 TFUE.      

Diverso è il tema della proroga tecnica. La giurisprudenza più recente riconduce l’eventuale prosecuzione tecnica alla gestione interinale durante una procedura concretamente programmata o avviata, precisando che la proroga tecnica è compatibile con i principi europei solo quando le autorità amministrative comunali hanno già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi (sul punto ci si permette di rinviare al nostro contributo su questa rivista: https://www.altalex.com/documents/news/2026/06/15/concessioni-demaniali-tar-campania-ferma-proroghe-tecniche-2027).   

6. Perché la non scarsità non elimina il confronto competitivo

Il primo argomento è sistematico. L’art. 12 disciplina l’ipotesi nella quale le autorizzazioni siano numericamente limitate dalla risorsa; non contiene una norma che, nel caso contrario, imponga l’affidamento diretto all’uscente. Non applicabilità dell’art. 12 e libertà di rinnovo sono proposizioni diverse. La seconda richiederebbe una base normativa autonoma e compatibile con i principi sovraordinati.

Va precisato che la non applicabilità dell’art. 12 non comporta automaticamente l’obbligo di una procedura nelle forme identiche a quelle che la direttiva prescrive per l’ipotesi di scarsità: comporta, però, che la nuova attribuzione richieda comunque una base legale, una decisione amministrativa conforme ai principi di imparzialità e trasparenza e, ove ricorra un interesse transfrontaliero certo, il rispetto dell’art. 49 TFUE. In ogni caso, non fonda alcuna continuità automatica del rapporto in favore dell’uscente (cfr. direttiva 2006/123/CE, art. 12; CGUE, C-348/22, punti 70-71).

Il secondo argomento è l’art. 49 TFUE. Quando la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo, l’assenza di trasparenza determina una disparità di trattamento vietata. L’interesse deve essere valutato in concreto considerando valore economico, ubicazione, durata, caratteristiche dell’attività e capacità di attrarre operatori di altri Stati membri. Per molte concessioni su litorali di forte richiamo turistico l’esito non è scontato in senso negativo, anzi! L’Adunanza plenaria n. 17/2021 ha già considerato integrato questo presupposto in relazione al patrimonio costiero nazionale nella sua interezza, in ragione dell’indiscutibile capacità attrattiva verso le imprese di altri Stati membri che da sempre esercita il patrimonio costiero italiano. Il Consiglio di Stato presume pertanto l’interesse transfrontaliero certo finché non venga positivamente accertato — sulla scorta di una valutazione completa della singola concessione — che esso manchi (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 4479/2024, richiamata da Cass. civ., sez. I, n. 17142/2025).

Il terzo argomento è interno. L’art. 37 cod. nav., letto alla luce degli artt. 3, 41 e 97 Cost., richiede che la scelta fra domande concorrenti sia conoscibile, comparabile e motivata.

Il quarto è rappresentato dall’art. 4 della legge n. 118/2022, che disciplina direttamente il bando e le modalità di affidamento. Mappatura, criteri nazionali ancora incompleti e non scarsità non costituiscono perciò un generale divieto di procedere.

A conferma di tale impostazione, la Corte costituzionale ha recentemente affermato che la mancanza di una disciplina statale organica non precludeva alle amministrazioni comunali di procedere alla selezione di nuovi concessionari, essendo già enucleabili dall’ordinamento, sia europeo che nazionale, principi e altri indicatori normativi utili in base ai quali indire le relative gare (Corte cost. n. 89/2025; Cons. Stato, sez. VII, nn. 4479, 4480 e 4481/2024).

7. Indicazioni operative per amministrazioni e operatori

Il provvedimento di avvio  del procedimento, la determinazione a contrarre della PA in questa materia, dovrebbe quindi  esporre in modo graduato le basi della procedura: scarsità accertata e art. 12; ove ricorra, interesse transfrontaliero e art. 49 TFUE; in ogni caso, regole interne di pubblicità e disciplina positiva dell’affidamento.

Questa costruzione evita che l’intero procedimento dipenda da un’unica premessa e rende verificabile la tenuta della gara anche qualora l’accertamento della scarsità venga contestato in sede giudiziale.

Per l’operatore, la contestazione efficace non consiste nell’affermare in astratto che le spiagge italiane non sono scarse. Occorre individuare il vizio concreto: incompetenza dell’autorità, dati obsoleti, errata scala territoriale, inclusione di aree non concedibili, omissione di vincoli, incoerenza fra disponibilità teorica ed effettiva. Anche quando la censura sulla scarsità risulti comunque fondata, resta però necessario affrontare le autonome basi europee e nazionali del confronto competitivo, le quali, a nostro sommesso avviso, sono ormai ineludibili.  

8. Conclusioni

La scarsità non è  quindi una finzione da presumere, ma neppure il nuovo diritto di insistenza dei concessionari attuali. Il suo eventuale difetto rende inapplicabile l’art. 12 della direttiva servizi alla fattispecie considerata; l’effetto si arresta qui.

La non scarsità non attribuisce un diritto perpetuo, non ripristina la preferenza dell’uscente, non fa rivivere il rinnovo automatico e non elimina il termine del 30 settembre 2027 previsto dalla disciplina nazionale — termine che, peraltro, non costituisce un diritto incondizionato dell’uscente a permanere, bensì un limite legale soggetto al coordinamento con il diritto dell’Unione.

Alla scadenza occorre una nuova attribuzione del bene mediante confronto pubblico e trasparente. In questa più ampia architettura normativa, la scarsità rimane rilevante, ma non può, da sola, giustificare né il blocco indefinito delle procedure né la prosecuzione automatica del rapporto in favore dell’uscente.